运用PPP提供“权益-伦理型公共产品”：理论、实践与改良（英文）

Abstract:

With the development of the economy and society, the rights and interests of social members and the content of social ethics continue to evolve, and the scope of public services also expands, forming a spectrum of public goods consisting of “pure public goods”, “quasi-public goods” and “rights-ethical public goods”. In order to solve the contradiction between the supply and demand of public goods, the PPP model in which the government and social capital cooperate to provide public goods came into being. PPP has a variety of specific models. In theory, government procured projects and services, franchising, and equity cooperation are respectively applicable to “pure public goods”, “quasi-public goods” and “rightsethical public goods”. Among them, “rights-ethical public goods” refer to public goods that have intuitive private product attributes according to the definition of traditional economic concepts, and should be provided by the government as determined by the co妹妹on social value orientation and collective political choice. However, due to its existence or inability to completely exclude competition and exclusivity in its actual form, the traditional government supply method is not efficient, and it is the best choice to let market entities participate in its supply. To supply “rights-ethical public goods” through PPP, social capital parties with both construction ability and operation resources should be selected and allowed to participate in the whole process of public goods supply, such as investment, construction, management and operation, so as to form and give play to the quality and efficiency advantages of the construction and operation aggregates. In this process, it is necessary not only to ensure that social capital parties obtain reasonable investment returns to encourage their active participation, but also to form a constraint and incentive mechanism for social capital parties’ construction and operation behaviors through effective supervision and performance evaluation, so as to achieve efficient and high-quality supply of public goods. However, due to the imperfect system, unclear understanding of participants and low quality of relevant personnel, there are problems in the practice of “rights-ethical PPP projects”, such as the separation between construction and operation, and unclear asset ownership. More concretely, social capital usually has the construction qualification, but lacks operation experience, and transfers the project operation to public institutions or other operating entities after the completion of project construction. Although the problem of project construction financing has been solved, the high-quality supply of public goods has been neglected, and the resource integration effect of the PPP model has not been brought into full play, and the asset ownership problem of the project has not been effectively solved at the rule of the law level. Social capital parties worry that neither the inherent property rights nor the long-term operating income will be obtained, so they pay more attention to short-term returns such as construction profits, which is not conducive to long-term mutual trust and cooperation between the government and social capital parties. Therefore, it is necessary to speed up the construction of the rule of law in the operation of PPP projects. While promoting the standardized (rule of law, specialization and sunshine) development of all PPP projects, the “construction-operation integration” mechanism of “rights-ethical PPP projects” should be strengthened and optimized. At the legislative level, it is necessary to form a clear ownership structure and distribution structure of rights and responsibilities for the PPP model, and to establish and improve a comprehensive performance evaluation mechanism based on the whole life cycle of the project and the supervision mechanism with multi-subject participation. In addition, it is necessary to change the concept, to correctly understand the “rights-ethical public goods”, be determined to innovate, to improve the quality of relevant personnel, and to promote the improvement and high-quality development of “rights-ethical PPP projects”.文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

三、实践考察：“权益-伦理型PPP项目”运作中存在的主要问题文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

2014年以来，我国政府在基础设施及公共服务领域鼎力推行PPP模式，国务院及财政部、发改委等部门累计出台PPP模式相关政策法规百余项，PPP的立异发展已晋升到了史无前例的战略高度。截至2022年6月，财政部PPP综合信息平台管理库纳入项目13 972个，项目总投资金额超过20万亿元，其中，对应“权益-伦理型公共产品”供给的PPP项目有2 698个，投资额占比为11%（数据来自Wind数据库）。但因为相关轨制规范尚不够完美、机制体系尚不够成熟，当前运用PPP模式展开教育、医疗、保障房、基本养老设施建设等“权益-伦理型公共产品”项目建设以及运营进程中，还存在一些问题，大体上可以归为两类：一是与其他类型的PPP项目大同小异地面对怎么规范化可延续发展的挑战。很多PPP项目存在政府方“重融资、轻管理”、社会资本方“重建设、轻运营”的现象，乃至会使PPP模式异化为一种简单化的融资行动，具体表现为资本形成存在“明股实债”、绩效考查流于情势、财政运营补贴固化、利益分配与风险分担不匹配等不良现象，致使PPP模式的潜伏优势以及提质增效功能作用未能充沛施展。二是因为“权益-伦理型PPP项目”独有的繁杂性及其凸起的管理机制请求致使的一些问题，主要表现在下列两个方面。文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

1.“权益-伦理型PPP项目”建设与运营的割裂如上所述，“权益-伦理型PPP项目”（如公立教育、医疗机构以及保障型养老机构等）所合适的主要是建设与运营融于一体的综合性供给模式，终究落脚点在于通过引入市场化的竞争机制实现公共产品与服务生产以及供给绩效的晋升，该类PPP项目需要的社会资本方应该为兼具建设能力以及运营资源的综合服务主体。但是，现有的一些“权益-伦理型PPP项目”存在公共产品的生产与服务的供应分离的问题。通过竞争机制遴选的社会资本方常常具备建设资质但缺少运营经验，在项目建设完成后，或将项目运营转交至事业单位，或依靠当地资源新成立运营主体。这样其实不利于PPP模式资源整合效应的施展，会致使PPP模式虽在一定程度上解决了项目建设筹资问题，而其核情意义所在的公共产品与服务的高质量供应进程却被忽视，或呈现“爱莫能助”的困境。“权益-伦理型PPP项目”建设与服务供应进程的脱节以及割裂，与项目介入各方对“权益-伦理型公共产品”的认识不一或经验不足有关，也与相关人员的培训不足、素质局限等有关。在“权益-伦理型PPP项目”实践中，政府部门通常根据“纯公共产品”的惯性思惟来认识“权益-伦理型公共产品”，前者多由政府采购工程建设服务，建好后交由事业单位负责日常经营，经费方面则由财政资金拨付。例如，当前在我国教育、医疗卫生领域中利用较为广泛的运作模式是：社会资本方负责投资、建设和非核心内容的运营服务，政府部门保存提供核心公共服务，政府与社会资本停留在相对于浅层次的合作上，政府根据基础设施交付标准进行可用性付费，依照合作期内绩效考查标准支付非核心服务的绩效付费。在这样的合作框架下，工程建设方成为介入PPP项目合作的社会资本方，为了相符PPP项目采购的综合服务供应商请求，其常常与范围体量较小的运营方（乃至是新成立的壳公司）组成联合体；在资本结构支配上，为规避并表后杠杆率升高的风险，建设方作为联合体牵头人通常持有低于50%的股分，运营方则持有较大比例的股分；项目进入运营期，作为牵头人的建设方获取施工利润后，情势上仍是项目公司的小股东，但实质上已与项目经营风险相隔离并实现“隐退”，而后续公共服务供给进程则由运营方负责。可见，政府与社会资本的合作常常仅停留在基础设施建设层面，并未充沛施展项目全生命周期深度合作带来的公共服务提质增效作用。“权益-伦理型PPP项目”建设与运营的割裂同时也带来了局部风险累积以及外溢。实践中，“权益-伦理型PPP项目”的回报机制主要采用“可行性缺口补贴”方式，缺口补贴的计算基础为核实的建设本钱以及运营本钱，且建设本钱盘踞大头。鉴于现有的PPP项目建设与运营互相脱节现象较为普遍，若完整依照PPP绩效考查付费的指点精神，则社会资本的合理投资收益将没法得到充沛保证。依据2017年财政部办公厅发布的《关于规范政府以及社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），PPP项目70%的建设本钱不列入绩效考查范畴（不低于30%的建设本钱费用、运营服务费纳入绩效考查范畴），这在一定程度上保障了社会资本的收益权，增进了项目加速落地，但同时也以政策规定上的某种宽松处理的相对于数界线变相确定了PPP项目建设与运营互相切割的做法，束缚了PPP项目政府支出责任的波动性空间。项目建设与运营供应的脱节与切割，则进一步衍生出建设期以及运营期风险分担不合理的问题，主要负责建设任务的社会资本自然没法承当运营风险，而运营方在协助建设方拿下项目后，却常常在经营方面本身没法胜任或不能化解风险累积带来的问题，致使项目实际运营的低效甚至失败，最后不能不由政府来被动地兜底。文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

2.“权益-伦理型PPP项目”资产权属不够明确清晰2013年以来，我国政府在基础设施及公共服务领域鼎力推行运用PPP模式，使得政企合作模式下的公共产品供给日趋成为普遍认知。但因为立法层面的滞后及我国经济体制内带的转轨特征，使得政府在与企业合作进程中时常遇到概念认知上的隐约地带，代表公共利益的政府部门耽心涉及所谓“国有资产流失”的“政治高压线”，本该同等的合作关系被异化扭曲；而介入合作的社会资本方，尤其是民营企业主体，则在项目相关的“产权”概念及其派生的“产权收益”概念上时常堕入疑窦丛生状况，无益于充沛调动其踊跃性。在传统的“纯公共产品”以及“准公共产品”领域，政府与社会资本之间的权属划分相对于清晰。前者的供给方式多为政府购买相应的工程、产品或服务，不触及产权问题；后者的供给通常采用社会资本通过树立特殊项目公司（Special Purpose vehicle，SPV）取得特许经营权的方式，在特许经营期收场后公共产品的物理形态通常无偿移交给政府（此为不可谈判条款）。例如高速公路项目在社会资本方运营期收场后，公路无偿移交给政府，实际上于经济意义而言，移交的是运营权，不触及所有权。具体而言，在“权益-伦理型PPP项目”中政府与社会资本合作组建的SPV，直观上与高速路模式的SPV相仿，也存在股权投资、收益分红、风险分担等全方位合作。这种项目不管是采用BOT、TOT（Transfer-Operate-Transfe）、ROT等何种方式运作，在项目合作期收场后，企业都须以无偿方式将项目移交给政府部门，社会资本方取得的一样只是广义产权中一段时代的运营权，而非终极的所有权。所以，政府部门一方面约请社会资本介入到项目中来，引入市场竞争机制、鼓励机制、考查机制，意在提高公共产品的供给质量以及供给效力；另外一方面又明确宣布公共服务项目性质抉择了项目资产的终究产权归属始终在公共部门（后续运营方案以及盈利空间因为关系公家利益，也在政府监督核准范畴之内）。市场介入方耽心既得不到固有产权力益，也拿不到长时间的市场化运营收益，因此将目光放在短时间内建设施工利润的落袋为安上。这种问题的解决，需树立法治化、专业化、阳光化结合而成的“规范化”PPP机制[9-13]，从而保障企业获得“非暴利而可接受”的长周期投资回报（既覆盖建设期，也覆盖运营期）。SPV中的股权应相符“现代企业轨制”关于股权的一般定义，社会资本方应有适量的交易（退出）通道（近些年我国已树立了与此对应的一些“类固定收益”金融产品交易平台机构），但这不可扭转原订立的项目合同关于到期向政府作移交的条款的有效性。某些特殊情势的PPP项目，如“建设-具有-经营-移交（转让）”（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）模式，会使社会资本方拥有规按期限内的所有权，这类有期限的所有权与真正意义的所有权也其实不是一回事，不宜依照后者来做法律解释。遗憾的是，在我国关于PPP的法规条例因为种种缘由迟迟未能出台的情况下，这里讨论的此类项目资产权属问题一直未能得到权威的法条表述，这尤其无益于介入“权益-伦理型PPP项目”的政府方与社会资本方构建优良的互信合作关系，也无益于介入主体长时间行动以及规范行动的不乱构成。文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

四、改良建议：“权益-伦理型PPP项目”的规范化发展与“建设-运营一体化”文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

基于前述分析，咱们认为改良“权益-伦理型PPP项目”机制的基本思路，应是贯彻落实“立异是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支持”的指点思想，掌控好PPP规范化发展的法治化、专业化、阳光化三大基本要领，通过轨制规则建设以及政策优化措施，在增进所有PPP项目规范化发展的同时，有针对性地强化、优化“权益-伦理型PPP项目”的“建设-运营一体化”机制，使之得到高质量的可延续发展。为此，提出下列几点政策建议：第一，加快PPP项目运作的法治化建设。当下有关PPP项目的政策以中央政府主管部门制订的部门规章为主，处所政府补充制订相关施行细则，但因为各部门发布的规章轨制缺少一致性以及调和性，致使PPP项目运行管理的长时间性以及不乱性没法得到保证。因而，应尽快推出PPP条例，并踊跃稳当地推动PPP法的制订以及出台。需要强调的是，在PPP项目法治化建设中，颇有必要总结已有的国际国内相关经验，并为不同类型公共产品的PPP项目提供差异化发展的空间，在规范PPP项目运作的同时增进PPP模式的分类管理以及立异发展。第二，在加紧推出PPP条例再进一步上升为PPP法的法治化建设过程中，要在立法层面构成PPP模式明确的权属结构以及权责分配架构，构成政府部门以及市场主体在公共基础设施以及公共服务领域合作发展的长远规制。公共产品的供给取决于集体政治决策，且其需乞降供给前提边界受到政府多方面的制约，因此即使其所有权在一定时段内归属于市场主体也不会扭转其“公益性”以及“公共性”。尤其是对于“权益-伦理型PPP项目”，应在明确产权归属于公共部门的同时承认市场主体拥有合理的投资以及运营收益权，可在法律层面明确市场主体的部份产权，对应于其具有在公家可接受标准下的收费权，促使项目介入方对未来经营收益构成优良预期，进而在鼓励与束缚的结合中树立政府部门与市场主体的长时间合作关系，从根本上解决社会资本局限于短时间利益所引起的建设与运营脱节、割裂等一系列问题。第三，在PPP模式下，市场主体作为介入公共产品生产以及供应的合作火伴，一方面应基于明晰的产权实现合理的收益权，另外一方面也应为社会以及公家延续提供高效优质的公共服务。这就需要配之以合理的绩效考查标准以及机制，构成内生的轨制鼓励以保障公共产品供给的高效以及优质。政府方应该在明确公共产品需乞降科学合理计划的条件下，肯定各具体项目的公共产品需求边界与供给者的生产运营前提边界，并合理设置生产者准入前提与绩效考评、监督管理标准。一般来说，“权益-伦理型公共产品”是与PPP项目“绩效付费、鼓励相容”的宗旨最为契合的公共产品类型，合用于以股权合作为主的PPP模式。与此相应，为保障市场介入主体的长时间利益，有必要在广义产权概念下明确社会资本的与绩效考评挂钩的收益权实现机制，扭转仅在具体政策层面固化部份财政缺口补贴的情势，以战胜“虽在短时间提高了市场主体介入踊跃性进而解决项目融资难问题，却在长时间削弱了建设运营聚合体拥有的提质增效优势”这一矛盾。具体来说，应明确规定介入“权益-伦理型PPP项目”的社会资本方原则上应承当项目建设运营全生命周期的一体化责任，并接受基于全生命周期的综合绩效考评，考评结果作为其获得实际收益的基本根据。对介入合作的社会资本方的绩效考查，在主要完成建设任务以及继续实行运营任务的不同时代，应有阶段性差异化的设计，以构成覆盖项目全生命周期、权责利合理结合的通盘鼓励束缚机制。第四，基于“权益-伦理型公共产品”在社会政策托底保障以及改善民生中的重要作用及其PPP项目在建设与运营一体化方面的专业化特征，有关部门应充沛注重对此类项目相关人员的专业化培训。要加强工作经验总结、案例分析、信息交换以及窗口式指点，以适应“权益-伦理型PPP项目”高质量建设以及运营的需要，并有所着重地晋升工作人员的素质与专业化水平。第五，在充沛注重以及落实一般PPP项目全流程、各环节所请求的阳光化规则的同时，针对“权益-伦理型PPP项目”周期较长、繁杂性与专业化特色较凸起等现实情况，更有效地运用多种情势强化以及优化相关信息表露，激励社会组织以及公家介入监督，进而构成以及完美“阳光机制”，为高质量的项目建设与运营提供更好的机制保障。第六，深入领会“立异是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支持”的战略思想，踊跃引导各地政府部门、市场主体以及专业机构进一步解放思想、转变观念，有担负、敢作为、办实事，增进“权益-伦理型PPP项目”的理论以及实践立异。要进一步科学认识“权益-伦理型公共产品”的内涵与特征，在顺应国家发展计划、配套改革整体部署以及相符相关法规、条例、文件的条件下，在“权益-伦理型PPP项目”实践中进行斗胆而务实的改革以及立异，通过踊跃的增量改革与存量调剂助益高质量、可延续的经济社会发展。总之，现实生活中知足人民美妙生活需要的“权益-伦理型PPP项目”，从本色上仍然是一种提供公共产品的方式，应该以调动社会资本踊跃性并充沛施展其相对于优势为手腕，以提高公共福利为目标以及归宿。当下，在推动经济社会高质量发展以及增进共同富裕的战略取向下，“权益-伦理型公共产品”的供给范围以及质量亟待晋升，因而，应进一步鼓励以及推进“权益-伦理型PPP项目”的健康发展。同时，要合理界定政府部门与市场部门的权力与义务边界，通过PPP模式立异充沛调动社会资本介入“权益-伦理型公共产品”供给的踊跃性，并构成有效施展建设运营聚合体提质增效优势的运行机制，充沛应用PPP模式的市场潜力以及活气为全部公民提供更多更优质的公共产品以及服务，进而增进经济社会的高质量发展以及共同富裕。文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

参考文献文章源自微观生活（93wg.com）微观生活-https://93wg.com/16973.html

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贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人材库特聘专家，华夏新供给经济学钻研院创始院长，中国财政科学钻研院钻研员、博导。曾经长时间担任财政部财政科学钻研所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等处所政府特聘专家、参谋或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾经入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做走访学者一年。1995年享受国务院政府特殊补助。1997年被评为国家百千万人材工程高层次学术带头人。屡次受党以及国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲授人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖以及中国软科学大奖取得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”计划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国立异》，发起成立“华夏新供给经济学钻研院”以及“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》和《中国的坎：怎么逾越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会以及央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局以及国家藏书楼评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。依据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）以及总下载频次（204115次）均列第一名，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心

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