论司法审查的正当法律程序标准

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摘要我国加入WTO后,人民法院对行政机关的具体行政行为是否经过正当法律程序进行审查,是我国司法审查制度改革的一个重要方向。因为根据我国行政诉讼法的规定,具体行政行为违反法定程序的,人民...

我国加入WTO后,人民法院对行政机关的具体行政行动是不是经由正当法律程序进行审查,是我国司法审查轨制改革的一个重要方向。由于依据我国行政诉讼法的规定,具体行政行动违反法定程序的,人民法院应裁决撤销或部份撤销,并可以裁决被告从新作出具体行政行动。然而,法定程序与正当法律程序是两个不同的概念。在司法实践中,行政机关的行政行动违反了正当程序但没有违反法律规定的程序,法院其实不能以该行政行动违反正当法律程序为由而撤销它,该公民的权力就没法得到司法救援。这给目前我国法院对行政程序有关司法审查的既有标准带来了冲击。下面笔者试从正当法律程序的内涵及其与行政行动效果的关系、正当法律程序应包括的重要内容等三个方面进行论述。  一、正当法律程序的内涵及其属性  WTO在不少处所对行政行动的程序的正当性作了原则性的规定。如,TRIPS第41条第2款规定:“执法程序应当公祥和公正,不应有没必要的繁杂或昂扬的费用、无端耗时或延误。”GATS第6条第4款(c)项规定,“程序自身不应成为提供服务的限制”。这些规定确立了行政行动公平、公正的程序原则和程序规范不应该成为当事人义务规范的规则。WTO关于行政程序的这些规则,实际上体现了正当法律程序的原则,这与西方发达国家正当程序的法律原则以及法律理念是一致的。  依据正当法律程序的应有内涵,它应拥有下列几个方面的属性:第一,正当法律程序拥有介入性。民主社会的法律程序几近都拥有的普遍性特征,行将各种不同的介入角色分配给公民及由公民选举出来的公民(或者由那些被选举出来的公民任命的公民)。公民一般会通过诸如听证、游说、建议等方式进行介入。有关公民在一项抉择作出的进程中通过介入,可以有机会表达自己的观点。第二,正当法律程序拥有正统性。这类与公民共同接受以及服从有关的行政行动的正统性有助于收到预期的行政效果。第三,正当法律程序拥有以及平性。这一被西方社会的人们认为天经地义的价值是评价行使行政行动是不是正当的一个重要标准。由于正义其实不与强者、暴力等的利益相一致,以及平的法律程序一般更容易被人接受。第四,正当法律程序拥有人性性及尊重个人的尊严。行政行动的行使拥有人性性并令人的尊严受到尊重是一项独立的程序价值,除了非在无比特殊的情况下,否则行政行动不得使这一价值受到贬损。第五,正当法律程序不侵略个人隐私。个人隐私不受侵略的理由并不是为取得好的行政效果,相反,这些旨在避免个人隐私受到侵害的程序特征在不少情况下都会成为准确查明事实真象的障碍。第六,正当法律程序拥有协定性。除了非属于特殊情况,在其他方面的前提大体一致的情况下,协定性的介入要比强制性的介入更拥有正当性,由于它将选择权给予了个人。第七,正当法律程序拥有公平性。即行政机关在作出抉择时不能只听一面之词,不能左袒任何一方。不管对各方的公平对待是不是会改良程序结果的质量,它自身都由于对同等价值的保障而成为一项独立的程序价值。第八,正当法律程序拥有理性。由于理性的行政行动要好过随机、任意或完整的强制办法。对于那些介入程序并将受其影响的人而言,理性的程序可以使其有机会了解正在产生的事情对他们象征着什么及其理由。第九,正当法律程序拥有及时性。正当法律程序的及时性自身是有价值的,由于及时性一方面反对拖延,另外一方面也反对不合理的急速;拖延会致使那些受程序影响的人无理地受到长期的拖累,而过于急速又会使程序没法到达理性的请求。  二、正当法律程序与行政行动效果的关系  作为行政行动的两项法律内容,正当法律程序与行政行动效果之间的关系是怎么样的?对于这一问题,西方学者曾经作过一些钻研,他们认为:一是正当法律程序不依附于行政行动效果的好坏而独立存在;二是正当法律程序与行政行动效果在不少情况下拥有融洽一致性;三是正当法律程序与发生好的行政行动效果之间有时会产生冲突。  正当法律程序的独立性体现于行政行动程序自身的设计当中,其正当性由其本身而得到证明,而不必诉诸于程序的好结果效能;不管哪种行政行动发生的结果自身是不是拥有正当性并为人们普遍接受,程序自身均可以由于体现或者相符诸如介入性、理性、公平性等程序价值而拥有正当性。  这两项内容的融洽一致的地方,除了了由于体现了正当法律程序而拥有好的品质之外,还同时由于拥有好的行政效果而拥有正当性。换言之,相符正当法律程序的行政行动在不少情况下也同时拥有发生好的行政行动效果的能力。这里的效果既可以是直接效果,也能够是边际效果以及附带效果。例如,在听证程序中,确保当事人介入裁判进程的程序特征体现的是介入性这一程序价值。在一般情况下,保证当事人有效介入的程序有助于裁判者对各方的不同证据、意见以及观点同时予以关注,并在制作裁判时将这些充沛全面地斟酌在内,这显然要比裁判者偏听偏信更有助于事实真象的发现,从而作出公正的抉择。与此同时,一项保证各方有效介入的听证进程一般更易使受到裁判结果直接影响确当事人对裁判结果感到满意以及佩服,使社会公家作出行政行动的进程、结果和法律轨制等发生信任以及尊重。这也表明,相符介入性价值的程序更可能发生好的边际效果以及附带效果。  正当法律程序以及发生好的行政行动效果之间也会产生冲突,并且这类冲突可以产生在许多场合。如,警察为减少醉酒驾驶的情况产生(实现好的结果),常常请求司机进行血液检修,通常为违抗司机自由意志的,对后者的人格尊严也是一种贬损。这显示出两种价值时常没法处于同一融洽的状况之下,一种价值的实现常常需要以牺牲另外一种价值为代价。  正当法律程序与行政行动效果的关键区分在于后者的发生是因为程序与行政行动效果之间存在着一种内在的因果联络,是从好的行政行动效果中派生出来的一种价值;而前者则是独立于好的行政行动效果而存在的,抉择于正当法律程序进程中体现出来的一些包含诸如介入性、人性性等在内的独立价值。  三、正当法律程序的基本内容  (一)信息公开及阅览卷宗  行政机关持有及保管的信息,应以公开为原则,以限制为例外;其公开及限制,应以法律予以明确的规定。公开的方式,应由行政机关以主动刊载政府公报等方式进行,原则上公开的规模包含法规命令、行政指点有关文书、许(认)可前提的有关规定、会议记录等。  行政机关的信息公开,还应同时赋与公家的阅览卷宗权。当事人或利害关系人有向行政机关申请阅览、抄录、复印或摄影有关资料或卷宗的权利,但以当事人主意或保护其法律上利益有必要者为限。此外还应规定例外限制当事人阅览卷宗权的情景:1.行政抉择前的拟稿或其它筹备文件;2.触及国防、军事、外交及一般公务机密,依法有保密的必要者;3.触及个人隐私、职业秘密、商业秘密,依法有保密的必要者;4.有可能损害第三人权力者;5.有可能严重防碍有关社会治安、公共安全或其它公共利益之职务正常进行者。  (二)听证  听证程序是正当法律程序的中心,听证的主要功能在于由程序发见真实,确保行政机关公正作成抉择,保障并实现当事人的权力,同时树立现代行政在公家与机关间基本的信赖关系听证程序起侧重要作用。当事人的意见与观点是阐明事实的重要手腕,特别在判决时,使行政机关免于作出有瑕疵的行动,以相符依法行政的请求。总之,实现听证程序可强化行政行动比诸立法行动稍逊的民主基础,让不同的利益冲突在程序中经过争辩、让步而得以解消,增添公家对行政机关的信赖。听证主要包含下列程序:1.通知程序。听证前应以书面通知当事人及已知的利害关系人,必要时并应以公告的方式告诉;听证日期及场所的抉择,应视事件的性质预留至关期间,便利当事人或其代理人介入。2.言词进行原则。听证,除了法律另有规定外,应公开以言词进行;只有在公开显然有违抗公益时,或公开对当事人利益有可能造成重大侵害时,才抉择全体或部份不公开。3.公正判决原则。听证,由行政机关首长或其指定的人员主持,必要时由律师、相干专业人员或其它熟谙法令的人员在场协助进行。主持人应本中立公正的立场主持听证。行政机关为使听证顺利进行,认为必要时,须在听证期日前,举办豫备听证。4.听证记录。听证记录为行政机关作成抉择的重要根据,除了应载明听证程序进行的内容外,对于听证不公开的理由、到场人所作的陈说及要旨,调查证据的内容等事项,均应记载。5.异议救援。当事人认为主持人在听证程序进行中所作的处置违法或不当时,有权即时提出异议。主持人认为异议有理由的,应撤销原处置,认为无理由的,应驳回异议。听证应作成听证记录,应载明到场人所作陈说或提问的要旨及其提出的文书、证据,并记明当事人在听证程序进行中声明异议的事由及主持人对异议的处理。  (三)陈说意见  即争辩原则,当事人意见陈说除了了在听证程序中规定外,行政机关在作成行政处罚时为防止专擅,原则上亦应给予受处罚人陈说意见的机会。主要规定:当事人在听证程序中有陈说意见,提出证据和对关系人提问的权力;对主持人的程序指挥、听证记录记载的异议权。主持人认为当事人意见业经充沛陈说,而事件已到达可作抉择的程度时,应终结听证。  陈说意见的除了外规定:明确规定行政机关不给予陈说意见机会的情景,如大量作成同种类的处罚;情况急迫,如予陈说意见的机会,显然违抗公益的;受法按期间的限制,如予陈说意见的机会,显然不能遵行的;行政强制执行时所采用的各种处置;等等。当事人意见陈说应以书面提出,若以言词提出的行政机关应作成笔录。

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